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五道口金融学院:解读美国金融科技立法监管动态与逻辑启示

中国应借鉴美国「建章立制,立法先行」和「卖力任的创新」的羁系理念,探索完善中国式「羁系沙箱」机制,建构「手艺驱动型」的金融羁系系统。

原文题目:《【专栏】美国金融科技最新立法羁系动态及对我国的启示》
撰文:李真、袁伟,清华大学五道口金融学院、清华大学金融科技研究院

金融科技的生长已成为全球性的潮水,为天下主流金融市场所认可。金融科技有助于降低买卖成本、提高市场效率,但同时也因其「空缺性金融创新」的特质给传统金融羁系方式带来严重挑战。美国在金融科技的立法方面,强调「建章立制,立法先行」,创制执律例范具有前瞻性;在羁系方面,秉持「卖力任的创新」的羁系理念,创新羁系范式,力图实现金融创新与正当合规之间的动态平衡。我国应合理借鉴美国的立法和羁系履历,增强金融科技的顶层设计和立法建设,创制新的专门性立法,构建有利于金融科技生长的羁系协调机制,研究以行为羁系为导向的羁系范式,构建包容性羁系制度,探索完善中国式「羁系沙箱」机制,最终建构「手艺驱动型」的金融羁系系统。

2018 年 2 月,巴塞尔银行羁系委员会(BCBS)在其公布的研究讲述中将金融科技(Fintech)界说为「新手艺支持的金融创新,它能够缔造新的商业模式、应用、流程或产物,从而对金融市场金融机构或金融服务的提供方式造成重大影响」。[1] 安永会计师事务所(Ernst & Young)在 2019 年 7 月公布的《全球金融科技接纳率指数》(EY Fintech Adoption Index,2019)中,首次将「由传统金融机构(如银行、保险公司、经纪公司和财富治理公司)提供的创新型手艺支持服务」,纳入金融科技界说,并指出「创新型金融科技企业已履历了开端涉足金融行业的初期阶段,蜕变为成熟竞争者,在全球局限内获得高度重视,影响力不停提升,金融科技赋能措施进一步加速」。

创新型金融科技企业、传统金融机构以及其他科技与服务企业的多方互动正在形成金融科技生态圈,这一新的多边互助生态圈将取代原有的两两互助的单一模式,金融科技企业能够连系创新商业模式和手艺,赋能传统的金融服务。[2] 现在,金融科技已经被全球主流金融市场所认可,金融科技的生长已成为全球性的潮水。但我们也必须理性地认识到,金融科技在通过手艺创新降低买卖成本,提高金融市场效率的同时,其「脱媒化」「去中央化」等属性使得金融系统需要面临的风险加倍重大,其「空缺型金融创新」的特质,亦给金融羁系政府带来了伟大挑战。

五道口金融学院:解读美国金融科技立法监管动态与逻辑启示

若何实现科学立法、有用羁系,若何在包容创新与正当合规之间实现动态平衡,成为摆在各国立法、金融羁系机构眼前的一个主要且紧迫的问题。对于中国而言,现在面临的羁系挑战尤为突出,影子银行等非正式金融机构风险频仍发生,稀奇是互联网金融行业加速出清,杂乱无序、乱象丛生,给金融羁系与社会稳固造成了严重挑战。

美国金融科技羁系最新立法动态:羁系延伸与羁系创新

两部金融科技羁系法案引介

美国作为全球最大的金融市场和科技强国,金融科技行业生长迅猛,金融业态和应用创新迭出。而在金融科技的立法与羁系方面,美国政府秉持「卖力任的创新」的羁系理念,对金融科技领域的新生事物高度敏锐,并适时纳入立律例范和羁系局限。2019 年 1 月和 3 月,美国议会代表划分提交了两项金融科技法案,意在建构针对金融科技的执法框架,在创设新的羁系议事机构、厘清羁系协调机制的基础上,强化对金融科技的羁系。

2019 年 1 月 3 日,《金融科技珍爱法案》(H.R.56, Fintech Protection Act)正式提交美国国会。该法案由众议院金融服务委员会代表 Ted Budd,与 Stephen F. Lynch,Mark Meadows,Darren Soto 和 Warren Davidson 等四名众议院议员作为配合提案人提交国会。法案旨在设立「袭击恐怖主义和非法融资自力金融科技事情组」,对从事恐怖流动的组织和职员,以及使用虚拟钱币从事非法融资流动的组织和职员举行自力观察,并为实行有用羁系提供需要的建议;设立「创新和金融情报领域的金融科技领导力设计」,用以支持开发能够侦查恐怖流动和使用虚拟钱币从事非法融资流动的工具和程序,并举行创新授权和资助。现在该法案已通过众议院审议,正在由参议院内设银行、住房和都会事务委员会审议中。[3]

2019 年 3 月 4 日,《金融科技法案 2019》(H.R.1491, FINTECH Act of 2019)正式提交美国国会,现在该法案正在众议院审议中。该法案全称为《促进创新和新手艺,使企业家缔造和招聘 2019 年法案》,由众议院代表 David Scott 提出,旨在确立金融科技委员会,确立金融创新办公室和金融科技董事照料委员会,增强对金融科技初创公司的羁系,促进美国海内就业市场稳固等。现在该法案已经通过公示阶段,正在由众议院内设金融服务委员会以及除农业、能源和商业委员会外的其他委员会审议中。[4]

两部金融科技羁系法案的立法靠山

《金融科技珍爱法案》

凭据 2018 年 5 月美国国会议员 Kathleen Rice 起草的「虚拟钱币恐怖主义用途河山平安评估法案」(Homeland Security Assessment of Terrorists Use of Virtual Currencies Act),以及美国联邦观察局(FBI)的自力观察,美国立法政府最先注重监控由虚拟钱币支持的恐怖主义流动。国会意识到联邦政府有需要优先观察恐怖流动和非法使用虚拟钱币等手艺的流动,进而由美国立法机构确定将以虚拟钱币为经济泉源的恐怖主义流动和行使虚拟钱币从事非法用途的行为作为主要袭击工具。在此靠山下,《金融科技珍爱法案》正式提交美国国会审议。

《金融科技法案 2019》

针对金融科技行业,美国在联邦层面并无明确的,法定的羁系主体和常设议事机构,且缺乏需要的协调机制,导致泛起「多头羁系」和「羁系真空」等问题, 晦气于珍爱新型的科技公司和金融科技创新,更晦气于引发企业家创新,及解决现实存在的民众就业等问题。在此靠山下,2019 年 3 月 4 日,《金融科技法案 2019》正式提交美国国会审议。

两部金融科技羁系法案的主要内容

《金融科技珍爱法案》

该法案的羁系工具是「行使虚拟钱币从事恐怖主义和非法融资流动的人及其行为」,在规制内容上更偏重「举报和惩戒」,在羁系方式上以行为羁系为主,同时激励知情人举报涉嫌支持恐怖流动和非法融资的行为,并给予专项奖励。其主要内容包罗:

(1)设立「袭击恐怖主义和非法融资金融科技自力事情组」。

第一,授权财政部长(事情组卖力人)、司法部长、国家情报局局长、金融犯罪执法网络主任、特勤处处长、联邦观察局局长等介入金融科技事情组的一样平常事情。第二,明确自力事情组的职责:a. 对从事恐怖流动的组织和职员,以及使用虚拟钱币从事非法融资流动的组织和职员举行自力观察;b. 制订执律例范并提供需要的羁系建议,以改善对恐怖流动和非法融资流动的羁系;c. 公布年度讲述。在法案颁布之日后的一年内,以及今后每年,自力事情组都应向国会提供年度讲述,载明事情组在上一年度的观察结果和决议,以及事情组从事的立法流动、提出的羁系建议。

(2)财政部对向政府提供关于恐怖分子使用虚拟钱币且其行为可能被治罪的主要情报的举报人给予奖励。

第一,设立举报人专项奖励基金。法案建议美国财政部长经与司法部长商议后,由财政部提议设立一项基金,该基金专项用于向政府提供关于恐怖分子使用虚拟钱币且其行为可能被治罪的主要情报的举报人。为提供相符上述要求情报的举报人提供最高不跨越 45 万美元的奖励。第二,对使用虚拟钱币的恐怖分子的罚款和没收所得,财政部长在事先获得拨款的前提下:a. 使用该款子凭据本节支付与该治罪有关的待遇;b. 将剩余款子纳入拟设立的「创新和金融情报领域的金融科技领导力设计」。

(3)设立「创新和金融情报领域的金融科技领导力设计」,明确金融科技在创新和金融情报项目中的领导职位,以支持开发能够侦查恐怖分子和非法使用虚拟钱币的工具和程序,并举行创新授权和资助。

第一,财政部长应为开发用于侦查恐怖分子和非法使用虚拟钱币的工具和程序提供需要的经费支持。该设计亦吸收来自美国境内的学术机构、公司、非营利组织及其他实体的捐钱。第二,该设计优先思量对如下手艺或流动提供资助:a. 非专有手艺或基于社区共享的手艺;b. 在开源基础上开发和公布的盘算机代码;c. 自动为知足「领会您的客户」(Know Your Customers, KYC)下的执法律例要求,及对必须遵守美国政府律例的任何实体的反洗钱要求而实行的手艺创新;d. 协助执法机构对非法流动举行观察的行为;e. 在去中央化平台上举行的工具创新,及实行配套的激励措施。

(4)对开发和应用的新手艺提出明确要求。

第一,相符全球通用尺度。新手艺的开发都应基于全球通行的尺度,例如,要相符互联网工程义务事情组(Internet Engineering Task Force, IETF)和万维网同盟(World Wide Web Consortium,W3C)制订的各项尺度。第二,相符现有执法律例的规范要求。软件等新工具、新程序的开发及应用,应当相符银行保密法在内的各项执法律例的要求,同时需要稀奇注重用户隐私珍爱、反洗钱方面的事情。第三,公然接见要求。要求工具和程序可供社会民众免费使用。开发者可通过公然使用应用程序编程接口或软件开发套件来知足此要求。

(5)就防止外国恐怖组织逃避羁系,非法使用虚拟钱币及相关事宜向响应的国会委员会(1)提交讲述。自法案颁布之日起 180 天内,经财政部长、总检察长、国务卿、河山平安部部长、国家情报局局长以及响应的联邦银行机构(2)、联邦职能羁系机构(3)协商后,团结向国会相关委员会提交一份讲述,该讲述应当确定并形貌外国恐怖组织为逃避制裁、资助恐怖主义、洗钱而使用虚拟钱币和其他新手艺且威胁美国国家平安的情形,并在此基础上制订针对此类违法行为的应对措施。

《金融科技法案 2019》

该法案的羁系工具是「初创型金融科技公司」,该法案偏重于「激励和珍爱创新」,在羁系方式上以功效羁系为主。通过设立类似于「羁系沙箱」(Regulatory Sandbox)(4)的机制,并明确羁系主体、议事规则、协调机制等方式,解决「多头羁系」和「羁系真空」问题,从而到达珍爱初创型金融科技公司,支持合理金融创新和稳固就业的目的。其主要内容包罗:

(1)在美国财政部内设「金融科技委员会」(FinTech Council)。该委员会卖力指定一家或多家金融羁系机构作为及格金融科技初创公司的羁系者,作为法定的执法监视机构。除委员会制订的羁系机构外,任何其他联邦金融羁系机构都不得对及格金融科技初创公司接纳任何执法行动。

(2)明确对及格金融科技初创公司的要求。法案明确划定,相符如下条件(或可提供相关证实)的金融科技初创公司可以单独,或者团结向金融科技委员会提交申请书:

第一,正在提供或计划提供此类服务:是一项新手艺或对现有手艺的创新应用;是一项金融创新营业;相符民众利益;具有优化或改善金融产物服务的可能性;不会导致联邦金融系统泛起系统性风险;不会对保障消费者正当权益组成威胁;不存在不公平、敲诈或者滥用市场职位的行为。

第二,其产物或者服务具有如下之特征:a. 为用户提供了应用程序或者其他产物,但用户总数不跨越 10, 000;b. 员工人数不跨越 15 名;c. 已收到不跨越 5 轮的风险投资;d. 尚未与保险存款机构互助。

(3)明确金融科技委员会对提交申请的金融科技初创公司举行资质审核、年度评估、打消允许及接受再申请的条件及相关流程。

(4)设立金融创新办公室(Office of Financial Innovation)。法案要求每个联邦金融羁系机构应设立金融创新办公室,设办公室主任一职,任期五年,办公室主任需定期向联邦金融羁系机构卖力人举行汇报。该办公室的主要职责是:a. 起草相关义务说明,其中应当明确包罗「卖力任的创新」;b. 协调并公然指定的金融羁系机构的相关羁系行动;c. 确立并维护一个易于接见的网站,以便劳工局、羁系者与金融科技初创公司举行相同交流;d. 解答问题,并落实行动;e. 对相符响应条件的金融科技初创公司举行宣传;f. 为办公室主任提供支持;g. 介入制订有利于减轻金融科技初创公司羁系肩负的规则,更好地珍爱相符相关要求的金融创新。

(5)设立金融科技董事咨询委员会(Advisory Council of FinTech Directors)。委员会成员由每个金融创新办公室主任,以及由财政部长任命的具有金融羁系专业知识的自力成员组成。该委员会的主要职责是向联邦金融羁系机构提供有价值的政策律例及羁系建议。

(6)明确了金融科技的羁系协调机制,确立了协调一致的基本原则。法案要求每家指定的金融羁系机构在接纳任何执法行动时,都应与其他各家指定的金融羁系机构举行充实的相同协调,制止泛起羁系真空和羁系重叠,以及制订相互冲突或重复的执律例范,消除可能对及格金融科技初创公司生长造成晦气影响的外部羁系因素。

美国金融科技立法的特点及羁系逻辑

强调「建章立制、立法先行

「法者,治之端也。」执法作为一种强制性秩序,具有严肃性、权威性、规范性和约束性,对于维护经济金融稳固,呵护金融创新具有主要的基础性作用。

「法之首韧在创制」,立法是执法制度建设的第一个环节,制订系统完整的,具有前瞻性和顺应性的执律例范有利于促进社会稳固和产业经济稳健生长。美国在金融科技羁系方面,重视执法的基础性作用,划出明确的执法红线,起劲释放羁系意图和理念,并将羁系的理念和羁系范式融合到执律例范的条文当中,力图将金融科技提高资源设置效率、改善金融服务的作用施展出来。[5] 同时,在金融领域立法方面,具有一定的前瞻性,尽可能削减执法固有的「滞后性」对金融市场,稀奇是金融科技领域造成的负面影响。上述羁系理念和立法特点在这两部金融科技法案中都有所体现。

创新羁系范式,呵护创新,提倡包容式羁系

由于金融科技的界限与传统金融不停发生冲撞,由此发生了若何平衡创新与正当合规的羁系难题。面临此问题,美国立法机构和金融羁系部门倾向于使用「羁系沙箱」机制,即允许初创型金融科技公司在享受一定豁免权的、受限但平安的环境中从事科技创新试验,并在相符特定条件下,可以被羁系部门允许公然从事特定营业的一种创新羁系机制。《金融科技法案 2019》羁系工具是「初创型金融科技公司」,它通过设立类似于「羁系沙箱」的机制,实现珍爱初创型金融科技公司,支持合理金融创新和稳固就业的目的。在全球金融科技的浪潮中,若何转换羁系范式,实现包容式羁系是各国(区域)政府审慎思索的主要命题。

重视金融科技羁系的顶层设计,致力于消除羁系套利,形成天下统一的羁系系统

美国传统的金融羁系方式,容易导致联邦层面和州层面的金融羁系泛起较大的差异性,甚至诱发一定的冲突,这种状态不仅晦气于金融科技初创公司的生计与生长,而且可能发生一定的羁系套利,甚至可能发生联邦和州羁系机构之间发生「羁系竞次」征象,即羁系机构为了「取悦」本部门(辖区)的金融机构、吸引潜在羁系工具或扩展羁系实力局限,竞相降低羁系尺度,以致降低了整体羁系水平,损害了消费者和社会公共利益。

为了削减羁系套利、羁系竞次和羁系真空等问题在金融科技领域发生,美国立法机构稀奇注重立法的统一性与协调性。例如,《金融科技法案 2019》提出在美国财政部内设「金融科技委员会」,明确每个联邦金融羁系机构应设立金融创新办公室,以及设立金融科技董事照料委员会等内容,都在力图完善金融科技羁系的顶层设计,形成天下统一的羁系系统。

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对金融科技领域的新生事物高度敏锐,适时纳入立律例范和羁系局限

虚拟钱币作为一种新生事物,被越来越多地应用到经济生活的各个方面,但同时,它也被不法之徒和非法组织用于洗钱、非法融资、支持恐怖主义等严重的违法犯罪流动中,作为一种新型的逃避羁系的工具,对全球金融稳固与平安造成了伟大的危害。针对这类问题,2018 年和 2019 年,美国国会议员先后提交《虚拟钱币恐怖主义用途河山平安评估法案》和《金融科技珍爱法案》,强调联邦政府应该优先观察恐怖分子非法使用包罗虚拟钱币在内的新型金融手艺,进而由立法机构确定以虚拟钱币为经济泉源的恐怖主义,并对使用虚拟钱币举行非法买卖等不法行为举行规制和严厉袭击。

由这一立法历程可以看出,美国立法机构对于金融科技领域的新生事物高度敏锐、实时跟踪反馈,将存在的问题实时纳入立律例范和羁系局限,从而保证执法系统的严谨性、规范性和有用性,维护执法权威,实践执法价值。

金融科技给我国传统金融羁系带来的新挑战

现在,金融科技的应用与生长出现出多业态、交叉性和爆发式的特点。多业态不只指传统的银证保的互联网化,也指行使互联网手艺,及大数据和云盘算等新型信息手艺从事资金融通、资金汇兑和借贷等传统金融营业和金融数据加工剖析、投研、投顾等新型金融增值营业;既包罗了金融产物的互联网创新,也包罗了营销渠道创新和服务模式创新。交叉性既指互联网平台直接开展金融营业,也包罗金融产物和服务融入了社交和 O2O 等元素。爆发式是指金融科技能够巧妙地行使互联网手艺和线上平台举行获客,面临重大的市场容量,其用户数量和营业往往出现爆发式的增进 [6]。金融科技作为自力生长的金融信息手艺力量,逐渐形成了脱离于传统金融机构和金融系统、突破了既往金融营业的模式,而且具有跨界混业谋划和合跨区展业的特质,这就使得原有金融营业的界限模糊化,极大增加大了我国金融羁系的难度,给我国传统的金融羁系模式带来了全新的挑战。

金融科技的混业谋划和跨区展业,对传统金融羁系组成挑战

金融科技往往是跨界融合或者混业谋划的产物,会使得原有金融营业的界限模糊化,加大了金融羁系的难度。我国现有的金融业羁系框架主要是遵照银行、证券和基金、保险来划分的,但当前金融行业已出现加速混业谋划的趋势。伴随着金融科技的生长,加倍速了金融混业融合,金融科技依托互联网手艺举行展业,突破了时空和地域的限制,也对现有金融羁系带来了很大的挑战。以互联网小贷为例,凭据《关于小额贷款公司试点的指导意见》划定,小额贷款公司的审批与羁系权限在各地金融办(或相关机构),而小贷公司的现实展业局限却可扩展到天下各区域,因此容易泛起羁系重叠和羁系真空问题的泛起。在缺乏需要规范和实时监控的情形下,小额贷款公司很可能泛起「野蛮生长」,容易导致新的金融风险的发生,进而影响金融秩序和社会稳固。

传统金融羁系在应用新手艺实行羁系方面还存在不足

随着大数据、云盘算、人工智能和区块链等手艺与金融创新融合生长,新型的金融科技商业模式大量涌现,传统金融羁系方式和手段,在对创新型金融营业品种、营业模式及底层资产举行羁系时面临一定的不足,较难做到数据穿透、全量统计和实时跟踪。以间接诱发 2015 年「股灾」的,为场外配资的 HOMS 系统为例,配资机构运用 HOMS 的子账户治理系统,能够把一个信托账户拆分成多个自力的账户单元,各个账户的投资指令均由配资机构统一汇总发送至证券公司,在该系统下,证券羁系机构只能追踪到配资机构,而无法穿透至底层现实介入买卖的投资者。因此,羁系部门掌握并行使新手艺实行羁系,加大羁系科技的投入力度,进而提高羁系的科学性、有用性就异常需要和紧迫。在羁系实践中,羁系部门也正在起劲顺应羁系新趋势,搭建新的羁系职能部门,并起劲接纳新的手艺强化羁系。以证券业羁系部门为例,2019 年 12 月,中国证监会正式确立科技羁系局,其主要职能是在增强电子化、网络化羁系的基础上,通过大数据、云盘算、人工智能等科技手段,对证券市场举行周全、精准和前瞻的羁系。科技羁系局的确立,是证监会于 2018 年 8 月公布《羁系科技总体建设方案》,完成羁系科技建设事情的顶层设计以来又一主要的羁系行动。

美国金融科技羁系立法对我国金融科技审慎羁系的启示

连系我国本土金融科技行业生长和羁系现状,并观照美国金融科技的现时状态,我们会发现,两个国家在金融科技领域面临的问题与挑战具有一定的相似性:首先,金融科技都较早起步,而且生长迅猛,应用场景出现多元化,且应用潜力伟大。其次,现在为止,都没有颁行针对金融科技颁行的专门性执律例范,已有的金融羁系执律例范,亦没有专门针对金融科技作出修订和增补。再次,金融羁系部门都有较强的探索新的包容审慎羁系的意愿,力图在激励适度金融创新实践与不发生金融风险之间做到动态平衡。美国金融羁系部门在较早之前试行的「羁系沙箱」机制,以及我国金融羁系部门一直强调的确立健全金融科技羁系基本规则系统,着力打造包容审慎的金融科技创新羁系工具,都说明晰羁系者的态度,释放了针对金融科技转变传统羁系范式的起劲信号。最后,现在都尚未形成针对金融科技的天下统一的羁系协调机制及配套的羁系框架。在美国,联邦层面、州层面及地方政府层面针对金融科技的羁系规则不尽一致,垂直化、常态化的羁系协调议事机构尚未确立;在我国,针对金融科技的羁系,中央层面的金融羁系机构(主要是「一行两会」)与地方金融羁系机构(主要是指地方金融羁系局)也尚未形成统一的羁系协调机制,垂直层面的羁系框架也没有确立。

有鉴于此,美国此次金融科技立法及拟颁行的羁系规范,拟确立的常态化羁系议事机构等行动对我国具有一定的顺应性和借鉴价值,未来针对我国金融科技的立法、羁系等问题,应合理观照和镜鉴美国的相关履历与规范系统。

增强金融科技立法建设,构建包容性的金融科技羁系框架

强调立法先行、有法可依,是实现金融科技有用、科学羁系的基本起点和制度基础。因此,对于我国而言,起劲构建并连续完善金融科技执法框架就变得异常迫切和需要。针对金融科技领域的立法,主要分为两种方式,一种是在现有执法框架内举行增补和修订,将金融科技纳入到现有的民商事执法和金融执法等基本执法系统中;一种是「重新起劲别辟门户」,以部门规章的形式,创制新的专门性的执律例范。两种方式各有利弊:第一种方式,在现行基本执法框架内对响应的民商事执法律例及钱币、证券等金融领域执法律例举行修订完善,执法位阶更高,对推进金融科技与执律例范的融合方面具有起劲作用,同时,也有助于在一定水平上战胜执法「滞后性」的固有特征,在一定水平上实现「与时俱进」。然则,此种立法方式也存在显著得缺陷,即根据我国《立法法》及相关执律例范划定的立法程序,立法修改从提议到审议再到审议通过,周期会相当漫长,难以知足金融科技行业即时性的立法需求,对金融科技领域生长需要明确和协调问题,迫切需要解决的困局,也难以在短时间内解决,或者给定规范性建议或指引。此外,在规范条款的内容方面,原则性内容更强,无法做到足够的细化,针对性和可行性方面存在显性不足。第二种方式,以部门规章的形式,创制新的专门性的执律例范,在时效性、规范性、指引性和可行性方面更具优势,更能顺应日新月异的金融科技行业的现实需求。但这种方式,由于执法位阶较低,因此,在现实执法历程中,涉及跨部门间的相同、协调问题,可能会遇到一些难题。另外,当其作为下位法与上位法泛起冲突的时刻,仍需遵照上位法执行,因此在不修改上位法的情形下,其现实规范和执行效果存在打折扣的可能性。

从金融科技生长的现实需求来看,创设单行执律例范可能更适宜,更有利于促进金融科技的稳健生长。从立法的实操层面,可思量由人民银行牵头,会同银保监会、证监会、外汇治理局及其他有关部门,以部门规章的形式制订。在立法内容上,应当明确羁系主体、明确羁系职责和界限;创新羁系理念,厘定对金融科技公司的羁系原则、规则,增强羁系的专业性、统一性和穿透性;对羁系的规则系统、监测剖析框架以及营业评估等方面的事情举行细化和明确;重视与现有执律例范的衔接性和一致性,保证不与国家执法和行政律例等上位法相抵触;重视金融数据尺度法制化建设,制订金融科技领域数据尺度系统,通过公布各种手艺尺度、规范指引、事情手册的方式完善配套规范,从而构建起统一的,既有原则,又有实操规范的执律例范框架;在现实执行层面,可思量先选取若干金融科技发育优越,基础较为雄厚的区域作为试点,授权试点区域选取相符一定条件的金融科技机构作为试点单位,凭据试点的情形,逐步优化和完善羁系规则。此外,羁系规范还应当着力提升数据共享稀奇是差别司法管辖区之间数据共享能力,提高数据质量、强化数据尺度实行、探索确立金融数据尺度羁系评估制度,进一步强化数据隐私珍爱规则、确定对隐私珍爱的底线等方面开展金融数据尺度法治化建设事情。

看待金融科技,需要制度制订者、立法者和执法者重点思量平衡创新和正当合规之间的关系,使羁系的包容性和有用性在实践中实现天真、动态平衡。包容适度创新的制度理念,以法治为焦点的制度系统和加倍科技化的制度执行,是金融科技创新驱动生长的制度性基础和保障。

完善顶层设计,探索金融科技的羁系协调机制及新的羁系范式

金融科技具有很强的延展性,涉及钱币、(类)证券刊行与买卖、支付整理、外汇买卖等多元化应用场景,由此涉及的羁系部门也较多。若何在现在分业羁系款式之下,实行审慎有用羁系,厘定部门羁系的界限,明晰权责,确立充实有用的信息共享机制,就显得格外主要。有鉴于此,需要进一步完善顶层设计,明确针对金融科技羁系的协调机制。人民银行于 2017 年 5 月 15 日确立了「金融科技委员会」,其主要职责是组织研究金融科技对钱币政策、金融市场、金融稳固和支付整理等领域的影响;体例金融科技生长战略计划及政策指引;探索确立金融科技创新治理机制,指导新手艺在金融领域的准确使用;行使新手艺厚实金融羁系手段,提升跨行业、跨市场交叉性金融风险的甄别、提防和化解能力。但针对跨地域、跨行业、跨市场的金融科技营业若何增强羁系协调,现在还没有明确的机制,有待进一步的研究和落实。未来,应当充实施展金融科技委员会作为焦点机构的羁系作用,探索确立适合我国国情的,针对金融科技的羁系协调机制,细化羁系协调规则,确立常态化的,多部门(包罗中央金融羁系部门之间,及中央地方羁系部门之间)联动的议事形式和信息共享机制,真正解决羁系真空和羁系重叠等问题。

此外,还应当研究以行为羁系为导向的新的羁系范式。金融科技业态出现出多元化、混业化、场景化、生态化的趋势,在此靠山下,很难区分传统金融模式中直接金融和间接金融的营业界限,传统的分业羁系、机构羁系模式容易泛起羁系失能和羁系僵局状态。因此,需要探索以行为羁系为导向的新的羁系范式,可思量借鉴证券羁系的思绪,强化金融消费者珍爱,增强信息披露制度建设。[7]

探索完善中国式「羁系沙箱」机制,建构「手艺驱动型」金融羁系系统

「羁系科技(Regtech)(5)」 是将信息科技在羁系领域的运用,羁系机构开发和接纳服务于相符羁系要求的新手艺,从而树立手艺驱动的头脑,并从更有用的监控工具和模拟系统中受益,以评估未来立法改造的结果。「羁系科技」的生长为羁系机构举行虚拟化、封闭性、多元化的手艺型羁系或羁系测试提供了可能性,而且能够为羁系流动中的各方提供强有力的数据和隐私平安保障。「羁系沙箱」是一种主要的羁系科技手段和全新的羁系工具(6)。它的显著的特点和优势在于既划定了刚性的羁系底线,又提供了柔性的创新空间,在试错成本最小化的前提下,更好地积累羁系实践履历。在羁系沙箱的实行历程中,可思量根据如下路径开展羁系科技的试点和推进事情:

首先,明确羁系沙箱机构的权限依据与界限,这是「羁系沙箱」正当性的焦点,同时对羁系者的「放宽要求」举行明确和限制,明确制度放宽的界限、制订加倍明确的羁系方式,有利于预防权力寻租和被实验机构套利。羁系沙箱的羁系规则以部门规章的形式颁行。

其次,有序推进分类试点流动,不停探索创新的工具和路径,提高羁系的能动性和科学性。

对金融科技领域的羁系沙箱先行开展分类试点具有主要意义:若试点项目乐成应用,则逐步举行规模化推广;若试点项目泛起晦气影响,则实时暂停或中止项目,可有用削减负外部性影响,试错成本也可最小化。2019 年 12 月 23 日,人民银行营业治理部会同有关部门组织召开了北京市金融科技创新羁系试点启动会,正式启动了金融科技创新试点事情。2020 年 1 月 14 日,人民银行营业治理部向社会公示了 6 个金融科技创新羁系试点应用(7),这预示着中国式金融科技「羁系沙箱」正式落地。

未来金融科技试点事情应秉持「健全规则、严控风险、公然透明、实时总结」的原则有序推进,并凭据现实情形开展「信息公然、产物公示、民众监视」等柔性羁系效能评估事情,根据规范确立的常态化监视治理机制,行使「羁系驾驶舱」「冒烟指数」等羁系大数据,实时将「入箱」的金融机构和科技公司的最新动态举行公示公然,促进信息透明;同时要着力指导持牌金融机构和 BigTech 等科技公司在依法合规,充实保障金融消费者珍爱权益的前提下,开展科技赋能金融的产物和营业探索,不停厚实相符我国本土现实的,与国际接轨的金融科技创新羁系工具和羁系路径,有用提高羁系能动性和科学性,为金融科技的创新羁系提质增效。

最后,构建以手艺应用为中央的羁系科技制度系统。第一,强化盘算机程序设计语言规则、数字化羁系库等底层基础设施建设,实现羁系规则向数字化转型,这是最基础的一步。第二,建设以羁系应用平台为焦点的信息基础保障制度,羁系应用平台是整合差别架构的营业系统、处置多源异构的羁系数据、实现资源动态分配的主要载体,也是实现羁系科学性、先进性、有用性的主要抓手。[8] 第三,实现羁系数据的自动化采集。羁系科技的本质是通过监测和剖析金融大数据举行自动型、手艺化羁系。注重行使应用程序接口、系统嵌入等方式,使金融科技公司与金融羁系机构之间实时数据交互通报,实现动态监测,早发现、早预警、早介入,使羁系实现全流程笼罩,最大水平施展羁系的能动性。第四,构建羁系协调联动机制,破除羁系可能涉及到的金融、信息通讯、征信等领域之间的数据壁垒,真正实现羁系信息的互联互通。最后,还应当起劲介入国际互助,介入相关手艺尺度的钻研和制订,学习和借鉴外洋金融科技领域较为先进的羁系工具、羁系手艺和羁系治理框架。[9]

结语

金融科技是手艺驱动的金融创新,在我国有广漠的生长空间和伟大的应用潜力,也有助于推动我国金融业高质量生长。2019 年 8 月,中国人民银行印发《金融科技(FinTech)生长计划(2019-2021 年)》,明确提出未来三年金融科技事情的指导思想、基本原则、生长目的、重点义务和保障措施等,为金融科技在我国的生长指明晰偏向和路径(8)。2019 年 12 月 31 日,央行金融科技委员会在关于 2020 年重点事情会议中重点强调,「健全金融科技羁系基本规则系统,着力打造包容审慎的金融科技创新羁系工具,组织金融科技应用试点,指导金融机构运用科技手段赋能金融提质增效。」[10] 当下及未来,我国需要进一步增强金融科技领域的战略部署,强化顶层设计,强调「立法先行」,夯实金融科技的制度性基础,将域外最新的立法履历、羁系理念和羁系方式,与我国本土资源禀赋相连系,融入详细的执律例范和指引细则中,优化金融科技产业治理系统,构建包容审慎的金融羁系制度。同时,起劲将创新羁系范式作为主要突破口,以点带面,有用动员金融科技行业生长,从而真正地将金融科技打造成为金融高质量、内涵式生长的「新引擎」。

(1)「响应的国会委员会」是指:财经事务委员会;司法委员会;情报常设委员会和众议院外交事务委员会;银行、住房和都会事务委员会;河山平安和政府事务委员会。

(2)「响应的联邦银行机构」一词的涵义与《联邦存款保险法》(Federal Deposit Insurance Act, 12 U.S.C.16 1813)第 3 条给出的涵义相一致,是指:银行业协会、联邦银行及其分支机构、联邦贮备协会、银行控股公司、及其隶属公司(存托机构除外)、储蓄及贷款控股公司等。

(3)「响应的联邦职能羁系机构」一词的涵义与《格拉姆-利奇-布莱利法案》(Gramm- Leach-Bliley Act,15 U.S.C. 6809) 第 509 条给出的涵义相一致,是指:美联储系统、消费者金融珍爱局、商品期货买卖委员会、 住房和都会生长部、财政部、联邦通讯委员会、联邦存款保险公司、联邦住房金融局、联邦商业委员会、国家信用社治理局、钱币监察长办公室和证券买卖委员会。

(4)「羁系沙箱」(Regulatory Sandbox)最早由英国提出,它是指由英国金融行为羁系局(Financial Conduct Authority,FCA)设立的一个平安空间,使金融科技初创公司、创新企业或金融机构可以在羁系机构的监视下载受控环境中举行实时实验,FCA 会对测试的全历程举行监控,并对测试情形举行评估,以判断是否给予正式的羁系授权,在「羁系沙箱」之外举行大局限的推广。一样平常以为,羁系沙箱的作用主要体现在三个方面:一是缩短创新产物进入市场的时间。通过沙箱能够削减羁系不确定性与滞后性,使科技金融公司得以在最短时间内推出其产物,缩短创新产物进入市场的时间,有利于其尽快获取融资;二是有利于创新产物营业发现缺陷并改善。沙箱能保障加入测试的消费者体验到最新的金融产物与服务,有利于通过消费者的测试发现金融科技产物存在的缺陷,督促金融科技初创公司改善其产物与服务;三是有利于掌握产物情形和完善机制。通过羁系沙箱能扩大羁系机构的视野,厚实羁系手段,辅助羁系机构掌握创新产物的最新动态、运行机制及风险,推动律例完善,并确立完善的消费者珍爱措施。

(5)羁系科技的观点最初也诞生于英国市场行为羁系局(FCA),其以为羁系科技是金融科技的一个分支。在 FCA 的倡议书之中,还提到几项将要大力生长的羁系手艺,包罗手艺加速器(Technology accelerator)、实时嵌入式合规或风险评估工具(Real-time and system embedded compliance/risk evaluation tools)、大数据手艺(Big data techniques)、可视化和机器人工具(Visualization and robot tools)、软件集成工具(Software integration tools)等,FCA. Call for Input: Supporting the development and adoption of RegTech,

https://www.fca.org.uk/news/news-stories/call-input-supporting-development-and-adoption-regtech.

(6)「羁系沙箱」(Regulatory Sandbox)最早由英国提出,它是指由英国金融行为羁系局(Financial Conduct Authority,FCA)设立的一个平安空间,使金融科技初创公司、创新企业或金融机构可以在羁系机构的监视下载受控环境中举行实时实验,FCA 会对测试的全历程举行监控,并对测试情形举行评估,以判断是否给予正式的羁系授权,在「羁系沙箱」之外举行大局限的推广。

(7) 6 个试点项目划分是:工商银行基于物联网的物品溯源认证治理与供应链金融;农业银行的微捷贷产物;中信银行、中国银联、度小满、携程的中信银行智令产物;百信银行的 AIBankInside 产物;宁波银行的快审快贷产物;中国银联、小米数科、京东数科的手机 POS 创新应用。

(8)《计划》提出到 2021 年,确立健全我国金融科技生长的「四梁八柱」,进一步增强金融业科技应用能力,实现金融与科技深度融合、协调生长,显著增强人民群众对数字化、网络化、智能化金融产物和服务的满意度。推动我国金融科技生长居于国际领先水平,实现金融科技应用先进可控、金融服务能力稳步增强、金融风控水平显著提高、金融羁系效能连续提升、金融科技支持不停完善、金融科技产业繁荣生长。

参 考 文 献

[1] BCBS, Sound Practices:Implications of fintech developments for banks and bank supervisors. [R]. [2019-08-25]. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstractid=1988490

[2] 搜狐网 . 安永公布《2019 全球金融科技接纳率指数》:金融科技加速普及 , 中国领跑全球 .[EB/OL].[2019-08-26].https://www.sohu.com/a/329074525676545

[3] CONGRESS.GOV. H.R.56 – Financial Technology Protection Act. [EB/OL] .

[2019-08-27]. https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/56/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22H.R.56%22%5D%7D &r;=1&s;=1

[4] CONGRESS.GOV. H.R.1491 – FINTECH Act of 2019. [EB/OL][2019-08-27].
https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/1491/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22H.R.1491%22%5D%7D &r;=1&s;=3

[5] 刘北骁 , 黄小军 . 由美国金融科技「卖力任的创新」羁系理念带来的思索 [J]. 中国银行业 ,2019 (1):40-43.

[6] 廖理 . 全球互联网金融商业模式 : 款式与生长 [M]. 机械工业出版社 ,2017 版 .

[7] 周仲飞 , 李敬伟 . 金融科技靠山下金融羁系范式的转变 [J]. 法学研究 ,2018 (5):3-19.

[8] 徐忠 , 孙国峰 , 姚前 . 金融科技 : 生长趋势与羁系 [M]. 中国金融出版社 ,2017 版 .

[9] 张永亮 . 金融羁系科技之法制化路径 [J]. 法商研究 ,2019 (3):127-139.

[10] 中国金融新闻网 . 人民银行金融科技委员会研究部署 2020 年重点事情 连续推动金融科技行稳致远 . [EB/OL].[2020-01-03]
http://www.financialnews.com.cn/jg/ld/201912/t20191231174429.html

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